Condicionalidad de la ayuda y respeto de los derechos de las personas LGBT
Luis Abolafia Anguita*
A finales de octubre de 2011, David Cameron, Primer Ministro del Reino Unido, amenazó en la Reunión de Jefes de Gobierno de la Commonwealth con reducir la ayuda al desarrollo a aquellos países que criminalizaran la homosexualidad. Unas semanas más tarde, el gobierno de Barak Obama, anunció que utilizaría todas las herramientas disponibles, incluyendo la cooperación al desarrollo, para promover los derechos de las personas LGBT (lesbianas, gays, bisexuales y trans) en el mundo. Estos anuncios reavivaron el debate sobre la idoneidad de la condicionalidad de la ayuda al desarrollo como herramienta para promover los derechos humanos y provocaron diversas respuestas entre gobiernos afectados, sus sociedades y activistas de derechos humanos.
En países como Ghana y Nigeria, señalados indirectamente por el dedo de Cameron, la reacción no se hizo esperar. En Ghana, su presidente, elegido democráticamente, declaró que jamás legalizaría la homosexualidad y grupos religiosos aprovecharon las declaraciones del primer ministro británico para espolear los sentimientos homófobos. En Nigeria, el Senado aprobó una ley criminalizando el matrimonio y cualquier muestra de cariño público entre personas del mismo sexo, así como la defensa pública de los derechos de las personas LGBT.
La respuesta de las organizaciones africanas trabajando con personas LGBT tampoco se hizo esperar y en un comunicado firmado por más de 50 organizaciones y múltiples activistas rechazaron la amenaza británica. Sus argumentos principales fueron que la retirada de la ayuda provocaría una reacción violenta contra las personas LGBT, que produciría una división entre las organizaciones LGBT y el resto de movimientos sociales y que la reducción de la ayuda también afectaría negativamente a las personas LGBT, de por sí ya muy vulnerables. Destaca también la petición de que se consultara primero con la población afectada y que se buscaran maneras más respetuosas de trabajar con el continente.
La reacción de las organizaciones trabajando con personas LGBT en el Norte fue más confusa y lenta, atrapadas entre la satisfacción de que los máximos dirigentes de algunos países se pronunciaran públicamente a favor de promover la igualdad a nivel internacional y la necesaria cautela sobre el impacto que esto provocaría en los países receptores de cooperación al desarrollo. Las discusiones internas entre organizaciones de diferentes países se alargaron durante semanas sin llegar a un consenso pleno sobre la idoneidad de condicionar la cooperación al desarrollo al respeto de los derechos de las personas LGBT. Sin embargo, la discusión dentro de las organizaciones del Norte no es nueva y un grupo de organizaciones llevan trabajando en el tema desde 2008, con reuniones presenciales de trabajo en las que se ha invitado a activistas de África para dar nuevos puntos de vista.
Las organizaciones africanas firmantes de la carta mencionaban explícitamente Malawi como evidencia de cómo la presión internacional y las amenazas de reducción de la ayuda habían provocado una caza de brujas contra la población LGBT en el país. A finales de 2009, una pareja de hombres fue encarcelada por celebrar su boda y condenada a 14 años de cárcel. Tras una campaña de presión internacional y amenazas de países como Alemania, Reino Unido, Noruega y Suecia de cortar la cooperación al desarrollo, el presidente Mutharika otorgó el perdón a la pareja. Aún así, Reino Unido y Alemania cancelaron su ayuda presupuestaria, alegando creciente autoritarismo y mal uso de los fondos asignados. Como colofón, el gobierno de Malawi culpó a la población LGBT de la reducción de la ayuda, incrementando la homofobia imperante en el país y provocando que los principales activistas LGBT tuvieran que esconderse y abandonar sus casas por las amenazas.
Visto en retrospectiva, la experiencia en Malawi, máximo exponente de presión internacional y condicionalidad de la ayuda al respeto de los derechos de las personas LGBT es, cuando menos, agridulce. A corto plazo la acción fue un éxito: se consiguió que la pareja condenada a la cárcel fuera liberada. Sin embargo, los efectos medio plazo han sido negativos: mayor persecución de la población LGBT; reducción de los fondos del gobierno, lo que previsiblemente provocará un aumento de la pobreza; debilitamiento de las organizaciones LGBT del país; y ninguneo del poder judicial por parte del poder ejecutivo al otorgar el perdón, lo que sienta un mal precedente.
¿A quién vamos a pedir explicaciones de lo sucedido? ¿A las organizaciones del Norte? ¿A las organizaciones del Sur? ¿A los Gobiernos que cortaron la ayuda? Yo mismo escribí una nota de prensa para mi organización criticando la detención de la pareja, como hicieron otras muchas organizaciones en el Norte, algunas de las cuales pidieron a sus gobiernos que se pronunciaran al respecto. Y al igual que yo, supongo que muchas de estas organizaciones contactaron con el grupo de referencia en Malawi, CEDEP, para preguntar sobre la conveniencia o no de hablar públicamente sobre el tema.
Desde mi punto de vista, el problema de fondo es el enfoque que se ha dado a la idoneidad o no de condicionar la cooperación al desarrollo al respeto de los derechos de las personas LGBT. Debemos subir un escalón e intentar ver toda la imagen, abandonar un momento lo micro (LGBT) y fijarnos en lo macro (derechos humanos). Al hacer este ejercicio veremos asuntos como éstos: la incoherencia entre las políticas de cooperación al desarrollo y las políticas exteriores y comerciales de los países, las dinámicas de poder entre Norte y Sur y entre antigua colonia y metrópoli, la marginación sistemática de los derechos sexuales y reproductivos, la división de los derechos humanos entre derechos civiles y políticas y derechos económicos y sociales, una cierta desconexión entre las organizaciones del Norte y del Sur y diferentes agendas locales y, por último, indeterminación del papel que los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) pueden jugar en la promoción del respeto de los derechos de las personas LGBT.
Durante muchos años, las organizaciones que han trabajado en cooperación al desarrollo en el Norte hemos intentado que la política de cooperación al desarrollo se desvinculara de la política exterior y que ésta no fuera un arma neocolonial para promover los intereses económicos del gobierno del Norte de turno. Como resultado, en muchos países, incluido España, hemos avanzado hacia una cooperación al desarrollo basada en la lógica del enfoque de derechos y que se convierta en un instrumento que ayude a reducir la pobreza, promoviendo la conciencia ciudadana de que toda persona tiene unos derechos inherentes. Sin embargo, la política exterior ha continuado al servicio de los intereses nacionales, a veces mucho más mezquinos y opuestos a los promovidos por la cooperación al desarrollo del mismo Gobierno. España es un claro exponente de estas contradicciones. Así, a la vez que Marruecos es uno de los principales receptores de cooperación al desarrollo de España, es también uno de los principales receptores de ayuda para convertirse en guardia de fronteras de la Unión Europea, financiando todo el aparato represor marroquí para evitar que ninguna persona procedente del África negra cruzara a Europa. Destaca, además, el vergonzoso acuerdo de readmisión que España firmó con Marruecos y Senegal, que permite la expulsión de menores extranjeros no acompañados a estos países. ¿Dónde está el enfoque de derechos aquí?
Es también necesario analizar de cerca las dinámicas de poder detrás de la cooperación al desarrollo y las relaciones entre antiguas colonias y antiguas metrópolis. David Cameron lanzó en la Reunión de Jefes de Gobierno de la Commonwealth sus amenazas de reducir la cooperación al desarrollo a aquellos países que no respetaran los derechos de las personas LGBT. Quizás alguien tenía que haberle recordado que la Commonwealth es una institución heredera del antiguo imperio británico y que aleccionar en público a las y los Jefes de Estado de las antiguas colonias británicas sobre lo que es y lo que no es aceptable en términos de derechos humanos es, cuanto menos, sonrojante. Muchos de los problemas que arrastran algunos países africanos fueron originados por las antiguas metrópolis, incluyendo años de apoyo a regímenes dictatoriales, sanguinarios y corruptos.
Mención a parte merece la reflexión sobre la marginación de los derechos reproductivos y sexuales en los países en los que se criminaliza la homosexualidad. Es necesario situar la vulneración de los derechos de las personas LGBT en el contexto de negación de derechos sexuales y reproductivos. No es casualidad que en los países donde más constreñidos están estos derechos, mujeres, niñas y población LGBT soporten una mayor pobreza y marginación y tenga un menor acceso a derechos económicos y sociales básicos como la salud y la educación. Por tanto, en determinados contextos habría que trabajar para que no se aplicara la moralidad imperante a la sexualidad de las personas, como una estrategia más amplia que la defensa de los derechos de las personas LGBT.
El emplazamiento de los derechos de las personas LGBT dentro del marco de los derechos sexuales y reproductivos nos proporciona el argumento para destacar cómo el debate de condicionalidad de la ayuda en lo referente a las personas LGBT se ha ceñido a los derechos civiles y políticos, ignorando la importancia de los derechos económicos y sociales. Como indica el comunicado de las organizaciones africanas que antes mencioné, cortar la cooperación al desarrollo en caso de no respetar los derechos de las personas LGBT produciría un deterioro en los derechos económicos y sociales de toda la población, pero especialmente de las personas más vulnerables, entre las que se encuentran las personas LGBT, al estar fuera de las redes neopatrimoniales de los estados. Por tanto, entre los primeros perjudicados por estas medidas estaría la propia población que se pretende defender.
Otro problema más general que existe es la insuficiente comunicación entre las organizaciones del Norte y del Sur y la existencia de agendas diferentes entre ellas. A veces, por un celo excesivo, las organizaciones del Norte puede que queramos responder rápidamente a la vulneración de derechos en otros países. Al consultar con las organizaciones del Sur, muchas veces no les estaremos dejando margen para reflexionar sobre cuál es la mejor estrategia a seguir. Además, debemos de ser conscientes de que a veces estas organizaciones no tienen personal suficiente o la mayoría del personal es voluntario y que tendrán que contestar a las preguntas de cientos de organizaciones del Norte. Además, muchas veces puede darse el caso de que demos prioridad a conseguir que nuestros propios gobiernos y sociedades se pronuncien sobre una violación de derechos de personas LGBT en otro país, primando nuestra propia agenda a la agenda de las organizaciones del Sur.
Debemos también destacar la falta de reflexión entre las organizaciones tanto del Norte como del Sur sobre el papel que pueden jugar los BRICS como nuevos e importantes actores en cooperación al desarrollo. India y Brasil ya están desempeñando un rol económico importante en el continente africano y su presupuesto de cooperación al desarrollo es tan alto como el de países como Canadá y Suecia. Países como India, donde los conceptos de sexualidad no son necesariamente los que predominan en países del Norte podría ser un mejor actor para promover una mayor flexibilidad y respeto hacia las personas LGBT por parte de determinados gobiernos africanos. En cuanto a Brasil, éste tiene una vibrante sociedad civil que tiene que asegurarse de que su país impulsa los derechos sexuales y reproductivos que su población disfruta internamente, a pesar de determinados retrocesos actuales. Es ahí donde las organizaciones que trabajan con población LGBT en el Norte y en el Sur tendrían que estar trabajando conjuntamente, para conseguir que Brasil, como país del Sur, favorezca el avance de los derechos sexuales y reproductivos en otros países del Sur. Sin embargo, hasta donde yo sé, no hay una estrategia clara al respecto entre las organizaciones trabajando con personas LGBT.
A modo de resumen, frente a la propuesta de condicionar la cooperación al desarrollo, es posible proponer alternativas más eficaces, muchas de las cuáles ya han surgido a lo largo de este artículo:
- Impulsar una mayor coherencia entre la política exterior y la política de cooperación en nuestros países.
- No alimentar dinámicas neocoloniales.
- Enmarcar los derechos de las personas LGBT en el marco más general de derechos sexuales y reproductivos para evitar el rechazo por parte de gobiernos homófobos.
- No categorizar los derechos humanos, dando prioridad a los derechos civiles y políticos sobre los económicos y sociales.
- Mayor comunicación entre las organizaciones que trabajan con población LGBT en el Norte y en el Sur.
- Subordinación de los intereses de las organizaciones LGBT del Norte a los intereses de las del Sur.
- Exploración de una estrategia común para impulsar el papel de algunos de los países BRICS como impulsores de los derechos de las personas LGBT.
A estas ideas habría que unirles otras, como son:
- La congelación de bienes, cuentas corrientes y prohibición de viajar a otros países de los gobernantes responsables de violaciones de los derechos de las personas LGBT.
- Un mayor control de las organizaciones del Norte que están otorgando fondos para promocionar la intolerancia contra las personas LGBT en países del Sur, incluyendo sanciones penales y económicas.
- Mayores esfuerzos económicos para financiar a organizaciones LGBT en países del Sur.
- Promover y reforzar las redes de organizaciones que están apoyando a organizaciones LGBT en el Sur.
- Promover la rendición de cuentas y la seguridad jurídica en la relación entre países donantes y países receptores: negociar nuevos acuerdos en los que se contengan provisiones de respeto de los derechos de las personas LGBT, no imponerlos de la noche a la mañana.
- Solicitar a los gobiernos donantes que cuando consulten con la sociedad civil respecto de los acuerdos de cooperación al desarrollo, siempre se aseguren de que esté presente alguna organización trabajando con personas LGBT.
- Invertir más dinero en los mecanismos de rendición de cuentas del país receptor de ayuda a su propia sociedad o crear dichos mecanismos, de manera que las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo las que trabajan con personas LGBT, pueden pedir cuentas a sus gobiernos.
Es patente que no existe una postura única entre las organizaciones LGBT del Norte (y del Sur, me aventuraría también a decir) sobre la conveniencia o no de condicionar la cooperación al desarrollo al respeto de los derechos de las personas LGBT. Sin embargo, hay una serie de ideas que un grupo importante de organizaciones LGBT del Norte comparten, y que es fruto del trabajo conjunto y la reflexión, sobre qué condiciones deben de darse antes de abogar por la condicionalidad de la ayuda. Los principales puntos en común son: consultar siempre con las organizaciones que trabajan con población LGBT en el país en cuestión antes de hablar con nuestros gobiernos sobre condicionalidad de la ayuda. Asegurarse que cualquier condicionalidad de la ayuda que haga referencia a población LGBT está dentro de un marco mayor de respeto de los derechos humanos. Tener en cuenta las represalias que pueda sufrir la población LGBT y advertir de esto a nuestros gobiernos. Y considerar la redistribución de fondos como alternativa al corte de ayuda (aunque esto no es factible cuando hablamos de ayuda presupuestaria).
He querido dejar para el final el verdadero problema que surge cada vez que se habla de derechos de las personas LGBT, que es el choque entre el relativismo cultural, que preconiza que no todos los derechos son aplicables en todas las culturas, y el universalismo, que defiende que los derechos humanos son inherentes a todas las personas. En el fondo, éste es el problema que hemos estado tratando aquí. Y esto seguirá siendo así en tanto en cuento el Norte siga utilizando el lenguaje de derechos como excusa para imponer sus propios valores e intereses. Es importante que sean las organizaciones del Sur que aborden los derechos LGBT dentro de sus marcos culturales y de uso del lenguaje, serán ellas quienes nos tengan que enseñar a las organizaciones del Norte cómo hacerlo, de la misma manera que nos han indicado el camino respecto a la condicionalidad de la ayuda.
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*Luis Abolafia Anguita es miembro de Fundación Triángulo, una organización LGBT española que trabaja en cooperación al desarrollo. En la actualidad se encarga de temas de incidencia política en la organización. Luis representa a Fundación Triángulo en una red de organizaciones LGBT del Norte trabajando en incidencia sobre las políticas exteriores y de cooperación de sus gobiernos. Esta red lleva más de 2 años abordando el tema de condicionalidad de la ayuda y mejores prácticas a la hora de trabajar junto a organizaciones del Sur. Esta red celebró una reunión de trabajo presencial sobre estos dos temas en septiembre de 2011 en Madrid, coorganizada por Luis. Email: labolafia@fundaciontriangulo.es